Понятие предписания
Хотя легального определения понятия «предписание» не установлено, однако данное понятие активно используется в законодательстве, в том числе в ФЗ «О защите прав ЮЛ и ИП при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – ФЗ от 26.12.2008 N 294-ФЗ), КоАП РФ, ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в РФ» (далее - ФЗ от 31.07.2020 N 248-ФЗ) (вступает в силу с 01.07.2021). Кроме того, данное понятие используется в специальных актах, которые регулируют осуществление отдельных видов контроля и надзора (далее – контроля).
Исходя из ФЗ от 26.12.2008 N 294-ФЗ, можно выделить следующие признаки предписания:
· Выдается уполномоченным органом по результатам проведения проверки;
· Условием выдачи предписания является нарушение законодательства проверяемым лицом (см., например, постановление Арбитражного суда (далее – АС) Северо-Западного округа от 11.12.2018 по делу № А56-4860/2018);
· Содержит требования об устранении конкретных нарушений;
· Подлежит выполнению в установленный срок.
Виды предписаний. Ответственность за неисполнение предписания.
ФЗ от 26.12.2008 № 294-ФЗ предусматривает выдачу предписаний лишь ЮЛ и ИП. Однако предписания могут выдаваться не только ЮЛ и ИП, но и гражданам. Так, КоАП РФ предусматривает для граждан административную ответственность за невыполнение предписания в виде штрафа в сумме от 300 до 500 руб. Возможность выдачи предписаний гражданам предусмотрена ФЗ от 31.07.2020 № 248-ФЗ. Кроме того, выдача предписаний гражданам регулируется актами, регулирующими осуществление отдельных видов контроля. Так, например, ФЗ «О пожарной безопасности» предусматривает право органов пожарного надзора выдавать предписания не только ЮЛ и ИП, но и гражданам, и, соответственно, обязанность граждан выполнять такие предписания. Предписания могут выдаваться гражданам и при осуществлении иных видов контроля, в том числе земельного (предписания об освобождении самовольно занятого земельного участка, о приведение фактического использования земельного в соответствии с целевым назначением и т. д.) (определения ВС РФ от 08.06.2018 № 50-КГ18-3, от 30.10.2019 № 70-КА19-3).
Таким образом, предписания можно разделить по лицам, которым они выдаются, на предписания:
· Гражданам;
· ЮЛ и ИП.
К ЮЛ, которым могут быть выданы предписания, относятся, в частности, управляющие компании и ТСЖ. При этом, надо учитывать, что управляющая компания должна обеспечить соблюдение общеобязательных требований по содержанию общего имущества (включая требования пожарной безопасности) независимо от того, предусмотрена ли такая обязанность в договоре управления МКД (см., например, постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 12.10.2015 по делу № А82-790/2015). Относительно предписаний об устранении нарушений правил пожарной безопасности отметим, что возможность вынесения таких предписаний лицу, управляющему МКД, не зависит от того, когда МКД был введен в эксплуатацию – до или после вступления в силу таких правил (см., например, определение ВС РФ от 29.06.2020 № 304-ЭС20-8787).
К ЮЛ и ИП, которым могут быть выданы предписания, относятся, в частности, управляющие компании. При этом, надо учитывать, что управляющая компания должна обеспечить соблюдение общеобязательных требований по содержанию общего имущества (включая требования пожарной безопасности) независимо от того, предусмотрена ли такая обязанность в договоре управления МКД.
От того, кому из данных лиц было выдано предписание, зависит:
· возможность применения ФЗ от 26.12.2008 № 294-ФЗ;
· санкция за невыполнение предписания (для граждан, как сказано выше, размер штрафа за таковое составляет от 300 до 500 руб., а для ЮЛ – от 10 до 20 тыс. руб.) (к ИП применяются нормы о ЮЛ).
Кроме того, предписания можно разделить по видам контроля, при осуществлении которого они выдаются, и, соответственно, по органам, которые данные виды контроля осуществляют. От данного обстоятельства зависит:
· возможность применения специальных актов, которые регулируют осуществление данных видов контроля;
· возможность применения ФЗ от 26.12.2008 № 294-ФЗ и ФЗ от 31.07.2020 № 248-ФЗ (данные ФЗ на ряд видов контроля (например, банковский, страховой, валютный) не распространяются);
· санкция за неисполнения предписания (так, если штраф по общему правилу для юридических лиц составляет от 10 до 20 тыс. руб., то за неисполнение предписания, например, органа земельного надзора – от 100 до 200 тыс. руб.);
· срок давности привлечения к ответственности.
Так, по общему правилу срок привлечения к ответственности за административное правонарушение составляет два месяца. Однако, в зависимости от объекта правонарушения, за совершение отдельных видов правонарушений установлены специальные, более продолжительные сроки давности.
Ст. 19.5 КоАП РФ, которой установлена ответственность за неисполнение предписания, входит в главу 19 КоАП РФ – «правонарушения против порядка управления»; специального срока давности для таких правонарушений не установлено, соответственно, по общему правилу к привлечению ответственности за неисполнение предписания применяется общий срок давности.
Однако, например, неисполнение предписания органа строительного надзора (ч. 6 ст. 19.5 КоАП РФ) квалифицируется не как правонарушение против порядка управления, а как нарушение законодательства в сфере градостроительной деятельности (см., например, определение ВС РФ от 12.12.2017 № 303-АД17-17989); срок же привлечения к ответственности за последнее составляет не два месяца, а год.
Кроме того, предписания, выдаваемые при осуществлении того или иного вида контроля, можно разделить в зависимости от видов нарушений, требования об устранении которых содержатся в предписании.
Так, предписания органов жилищного надзора можно разделить на предписания об устранении нарушений:
· Лицензионных требований при управлении МКД;
· Норм о государственной информационной системе ЖКХ;
· Иных требований.
От данного обстоятельства будет зависеть ответственность за неисполнение предписания. Так, если специальных норм об ответственности за неисполнение предписания органа жилищного надзора не установлено, и, следовательно, таковое влечет для ЮЛ штраф от 10 до 20 тыс. руб., то неисполнение предписания об устранении лицензионных требований влечет штраф от 200 до 300 тыс. руб.
Обжалование предписаний
ФЗ от 26.12.2008 № 294-ФЗ предусматривает право ЮЛ и ИП обжаловать действия и бездействия должностных лиц контрольно-надзорных органов (то есть, в частности, выдачу предписания) как в административном, так и в судебном порядке.
Так, ЮЛ и ИП вправе подавать в контролирующий орган возражения относительно предписания (срок подачи таких возражений – 15 дней с момента получения акта проверки). Хотя отношения по подаче таких возражений являются административными, а не гражданско-правовыми, однако к ним применяются нормы об исчислении сроков, установленные ГК РФ, включая норму о начале течения срока на следующий день после наступления события, которым обусловлено его начало (иными словами, течение пятнадцатидневного срока на подачу возражений начинается на следующий день после получения акта проверки) (см., например, постановление АС Центрального округа от 23.01.2020 по делу № А84-1935/2019).
В судебном порядке обжалование предписания осуществляется на основании общих норм КАС РФ и норм АПК РФ об обжаловании действий и бездействий государственных органов. Срок на их обжалование составляет три месяца (отметим, что так как предварительное административное обжалование предписания условием его судебного обжалования не является, то оно не относится к уважительным причинам пропуска данного срока).
Основания для признания предписания недействительным
Как указал ВС РФ в определении от 22.05.2017 № 309-КГ17-4669, предписание должно соответствовать следующим требованиям (несоблюдение данных требований влечет недействительность предписания):
· Законность (отметим, что АПК РФ и КАС РФ возлагают на государственный орган бремя доказывания законности его действий);
· Определенность (в предписании должны быть указаны конкретные действия по его исполнению, его изложение должно быть кратким, четким и последовательным);
· Исполнимость (в частности, требования, содержащиеся в предписании, не должны быть взаимоисключающими).
В качестве примера неисполнимого предписания можно привести следующее.
Банк, на счетах в котором были размещены средства саморегулируемой организации (СРО), был признан несостоятельным, и, следовательно, не соответствующим требованиям к кредитным организациям, в которых могут размещаться средства компенсационного фонда СРО; в связи этим, нахождение средств СРО в таком банке было признано нарушением Градостроительного кодекса РФ, СРО было предписано устранить данное нарушение.
Однако АС Московского округа в постановлении от 06.06.2019 по делу № А40-213528/18 признал предписание недействительным, указав, что средства, которые находились на счете в банке, СРО может получить лишь в порядке очередности, установленной ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)»; предписание же исполнение которого зависит от воли третьих лиц или предположительно могущих наступить событий (т. е., в данном случае – от удовлетворения требований СРО как кредитора банка при его банкротстве) является неисполнимым.
Неконкретным предписанием является, в частности, такое предписание, которое содержит не индивидуальные требования к проверяемому лицу, а общие указания о необходимости соблюдение того или иного нормативно-правового акта (как указал Президиум ВАС РФ в информационном письме от 25.12.1998 № 37, обязанность соблюдать законодательство от факта выдачи предписания не зависит, и, в отличие от предписания, которое имеет определенный срок исполнения, является бессрочной).
Заключение
Таким образом, между ЮЛ, ИП, а также гражданами, с одной стороны, и государственными органами – с другой часто возникают споры, связанные с обжалованием предписаний (как в судебном, так и в административном порядке), привлечением к ответственности за их неисполнение. ООО «РБ Интеллект», обладающее значительным опытом в области взаимодействия с государственными органами, может оказать квалифицированную юридическую помощь по таким спорам.
